SERVIÇO DE LIMPEZA URBANA - ASPECTOS ATUAIS
A limpeza urbana é hoje palco de grandes transformações no cenário urbano. O “lixo” gerado em uma cidade é fator de disputa visto que pode ser gerador de grandes receitas. Não cabe mais o raciocínio da contratação de empresa para varrição de ruas, coleta e transporte para um aterro como se fosse serviço único e derivasse apenas em custos.
Os parâmetros para o estabelecimento da prestação do serviço de limpeza urbana estão previstos na lei federal 11.445/07, que dispõe sobre saneamento básico. Nada mais adequado. A geração de resíduos, por suas diversas fontes, os detritos, sua coleta e adequada destinação nas diversas espécies, a reutilização, reciclagem, ou redução dos resíduos devem ser entendidos de maneira integrada e mesmo que derivem em diversas prestações de serviço, referem-se a um objetivo maior: a sustentabilidade ambiental de um município e à saúde da população.
Tais serviços podem ser prestados direta ou indiretamente, ou seja, tanto a Administração Pública municipal pode prestá-los por seus próprios meios como pode delegá-los. O art. 175 da Constituição Federal dispõe sobre essa possibilidade, indicando a permissão ou a concessão para a prestação de serviços públicos. Neste caso, deverá haver licitação, em regra na modalidade concorrência, precedido de legislação municipal autorizativa. Tal procedimento deve-se aos princípios basilares de direito público, tais como o da transparência, da moralidade, da isonomia e da eficiência, não dispensando todos os outros que compõe o regime jurídico administrativo.
Em razão das características que orientarão o contrato, há que se refletir sobre os contornos que devem permear a concessão estabelecida. Sim, porque não há que se pensar em permissão visto que haverá investimentos, equipamentos específicos, às vezes obras a serem feitas, contratação de pessoal, o que traz a necessidade de se estabelecer um padrão de segurança jurídica e atrair candidatos a estes serviços. A lei federal 8987/95, seguida pela lei 9074/95, traz o repertório instrumental da construção de tais concessões, quando não se escolhe a modalidade estabelecida pela lei 11.079/04 , definidora da parceria público-privada, posto que são excludentes entre si quanto à espécie.
Entre as diferenças que podem ser elencadas destes dispositivos legais, a estruturação do concessionário é uma delas (com ou sem personalidade jurídica e qual natureza jurídica possui). Na lei 8987/95, segundo o disposto no art. 2º, II, o concessionário pode ser pessoa jurídica ou apresentar-se na forma de consórcio e, caso previsto no edital, transformar-se em uma sociedade de propósito específico (art.20). A transformação de um consórcio em uma sociedade de propósito específico é elemento garantidor e facilitador de transparência em todos os momentos da execução da concessão, demonstrando sua capacidade organizacional para desenvolver e executar o pactuado, independentemente do exercício de outras atividades das empresas que a compõe. Nada impede, entretanto, que uma empresa apresente sozinha sua proposta e seja vencedora, no que a enquadrará na hipótese de “pessoa jurídica”. Já na lei 11.079/04, no art. 9º, há a previsão apenas na forma de uma sociedade de propósito específico, não abrindo espaço para outras possibilidades.
Outra diferença a ser apontada refere-se à composição dos custos do serviço prestado. Na lei 11.079/04, o Poder Público é o grande garantidor da concessionária, garantindo o equilíbrio econômico financeiro ao concessionário às suas próprias expensas. Na lei 8987/95 o concessionário deve arcar com seus próprios riscos. Neste caso, deve estar previsto na lei autorizativa e depois, no edital de licitação e no contrato respectivo os instrumentos que podem compor a receita para equilibrar os custos que o serviço concedido gerará. Tais instrumentos podem ser enquadrados em receitas decorrentes da própria prestação de serviço como receitas provenientes de fontes externas e não relacionadas ao serviço prestado.
As receitas provenientes da própria prestação de serviço podem ou não ser resultado da atuação do concessionário. Neste caso citamos a taxa de fiscalização, derivado do poder de polícia administrativo quando efetivamente procede a fiscalização sobre a execução do serviço de limpeza urbana prestado. O interesse público a ser defendido, mais que a execução do contrato, é a qualidade de vida urbana que deve ser defendido pelo gestor municipal. Assim, tanto o concessionário quanto à população podem ser cobrados dessa taxa, dependerá de qual fiscalização será feita. Outras receitas e serem pensadas neste tópico podem decorrer de serviços que fazem parte do sistema de limpeza urbana do Município mas que não integram a concessão e que são prestados pela própria municipalidade. O resultado advindo da negociação dos produtos recicláveis, a negociação de energia gerada por aterros, os créditos de carbono, além da negociação de outros insumos podem ser, ou não, inseridos no contrato de concessão mas que devem ser considerados como fonte de receita que se originam na prestação do serviço de limpeza urbana e serão melhor sucedidos na medida em que a prestação do serviço de limpeza urbana sejam bem prestados.
Dentro do conceito de visão integrada do sistema de limpeza urbana, deve ser inserido o princípio do poluidor-pagador pela lógica da sustentabilidade ambiental municipal. Aquele que produz o lixo deve se responsabilizar pelo seu encaminhamento ou pelas conseqüências e custos derivados diretamente da produção deste lixo. Para este caso, diversos podem ser os encaminhamentos, desde a cobrança de grandes poluidores, na exata proporção de sua produção, como a inserção na taxa de fiscalização ou obrigatoriedade de encaminhar adequadamente os resíduos gerados.
Os outros tipos de receita, aquela que não decorre da prestação do serviço de limpeza urbana, integram-se transferências, doações, multas aplicadas pelo Fundo de Limpeza Urbana (que deve ser criado para gerir e fiscalizar o sistema) e outros rendimentos.
Dentro da reflexão sobre os instrumentos que irão recompor os custos do serviço prestado, deve se ter em mente os princípios e conceitos trazidos pela lei 11.445/07. É possível haver uma equação que equilibre os custos gerados com as possibilidades econômicas da população, dentro de um parâmetro de modicidade tarifária. Significa dizer que os custos do serviço não precisam e, muitas vezes, não podem ser integralmente repassados ao cidadão beneficiário e usuário do serviço. Há todo um sistema de gestão do saneamento ambiental que é muito maior do que proporcionalmente um domicílio gera em resíduo. Assim, a previsão de outras receitas que não só o resultado direto da cobrança da taxa (ou tarifa) do lixo pelo cidadão é salutar e bem vinda. Além disso, deve haver previsão quanto à população de baixa renda e/ou que morem em localidades com carência de infra-estrutura quanto a subsídios na tarifação do lixo. Não faz sentido, dentro da estrutura sistêmica que deve ser criada para o saneamento ambiental, que uma população fique desassistida dos serviços de limpeza urbana por não ter condições de arcar com os custos.
A lei 11.445/07 em seu art. 3º, VII define subsídio como um instrumento econômico da política social para garantir a universalização do acesso ao saneamento básico, especialmente para populações e localidades de baixa renda. Assim, claro está que a possibilidade de subsídio é quanto à população de baixa renda e não à concessionária. Diante da verificação da necessidade do Município em subsidiar os custos de parte de sua população, deverá prever em seu orçamento os recursos, de forma a viabilizá-los dentro dos parâmetros e procedimentos que delineiam as contas públicas: previsibilidade e transparência.
Quanto à concessionária, em um primeiro momento, esta deve arcar com seus próprios riscos, como em qualquer outra atividade econômica. Para isso, o equilíbrio econômico financeiro do contrato deve ser sopesado com as especificidades locais de modo que o resultado econômico produzido pelo sistema possa satisfazer seus respectivos custos. Entretanto, é possível pensar que ocorram situações inesperadas, externas ao contrato e que desestabilizem seu equilíbrio econômico. A doutrina refere-se a estas situações como “álea”, ou seja, riscos. Se forem áleas econômicas o Poder Público deverá rever a equação e a composição dos custos podendo necessitar de alteração de disposições contratuais, inclusive na revisão do cálculo da tarifa cobrada. Mais que isso. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (Direito Administrativo, Ed. Malheiros, 26ª Ed., p.735) no que se refere a álea econômica, quando invocável a teoria da imprevisão, o resguardo do concessionário é completo.
Por fim, faz-se necessário tecer algumas considerações acerca da distinção entre tarifa e taxa. A taxa refere-se a uma prestação de serviço público prestado compulsoriamente, mensurável e divisível pelo beneficiário. Diz-se que há tarifa quando há uma prestação de serviço público, sob regime de concessão, que seja fruível em caráter facultativo. É preciso alertar, todavia, que nem todos fazem tal distinção. Há quem considere tarifa pelo só fato da prestação do serviço ser feita por um concessionário. Entre tributaristas, há quem considere a natureza jurídica da remuneração em razão da essência da atividade prestada, e não do sujeito que a presta. O debate, ao final, apenas demonstra a fragilidade terminológica que tais expressões têm sido empregadas, ora sendo usada em um sentido, ora em outro.
Considerações finais: a limpeza urbana deve ser instituída por meio de um planejamento integrado dos diversos serviços que podem supri-la. A finalidade desse sistema deve ser, primordialmente, a qualidade de vida urbana e a sustentabilidade ambiental dos métodos empregados e adotados na gestão urbana. Cada município tem sua peculiariedade e deve estabelecer, por meio de diagnósticos permanentes, as prioridades a alcançar bem como os métodos a serem empregados para produzir um resultado eficiente e seguro à sua sociedade.
Dentre as possibilidades existentes no direito pátrio, a delegação da prestação dos serviços de limpeza urbana tem sido escolhida pela maioria dos gestores municipais. Nem sempre há a oferta de todo o serviço público em um único contrato. Há a possibilidade de fracionamento dos serviços em diversas etapas ou por diversos contratos ou, até, que parte dos serviços fique ao cargo do Poder Público. O que é importante notar é que por meio do planejamento permanente, é possível estabelecer os contornos específicos para cada localidade, sempre dentro dos limites estabelecidos pela legislação.
O município deve entender, todavia, que os serviços de limpeza pública são essenciais para o equilíbrio de uma cidade e, por isso, não deve se furtar a procurar a melhor estrutura para realizar seu serviço, mesmo que para isso precise inovar e quebrar antigos padrões enraizados e até, se necessário, garantir o custeio do serviço.
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Daniela Campos Libório Di Sarno, advogada, mestre e doutora em direito do Estado pela PUC/SP, especialista em políticas ambientais pela Universidad Castilla La Mancha, professora da PUC/SP.
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